Tiêu đề của bài này được trích nguyên văn trong Nghị quyết số 49/NQ-TƯ ngày 2/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020. Có thể nói “phát huy chế độ tự quản” của các tổ chức xã hội – nghề nghiệp nói chung và của tổ chức luật sư nói riêng là chủ trương xuyên suốt và ngày càng được hoàn thiện của Đảng và Nhà nước ta. Ngay từ Pháp lệnh tổ chức luật sư năm 1987, nguyên tắc “tự quản” của tổ chức luật sư đã được hình thành, tuy còn sơ khai và còn nhiều khiếm khuyết. Điều 2, Quy chế Đoàn luật sư ban hành kèm theo Nghị định số 15-HĐBT để thi hành Pháp lệnh tổ chức luật sư quy định: “Đoàn luật sư là tổ chức nghề nghiệp của các luật sư…Công việc nội bộ của Đoàn luật sư do các cơ quan của Đoàn quyết định.”. Đến Pháp lệnh luật sư năm 2001, chế độ tự quản của tổ chức luật sư đã được thể hiện rõ nét hơn với việc quy định Đoàn luật sư là tổ chức xã hội-nghề nghiệp của các luật sư, quy định việc thành lập Tổ chức luật sư toàn quốc và đưa chế độ tự quản của tổ chức xã hội – nghề nghiệp của luật sư (kết hợp với quản lý nhà nước về hành nghề luật sư) thành nguyên tắc trong quản lý hành nghề luật sư (Điều 5). Luật Luật sư năm 2006 tiếp tục “phát huy vai trò tự quản” của tổ chức luật sư với việc trả lại cho tổ chức xã hội – nghề nghiệp luật sư một số nhiệm vụ, quyền hạn mà trước đó do Nhà nước thực hiện, đồng thời bước đầu giới hạn phạm vi quản lý nhà nước về hành nghề luật sư theo chức năng đặc trưng của quản lý nhà nước.
Trên cơ sở các quy định của Luật Luật sư, trong những năm qua, đặc biệt kể từ khi Liên đoàn luật sư Việt Nam được thành lập, công tác tự quản của tổ chức luật sư đã được triển khai có hiệu quả trong thực tiễn, vai trò của tổ chức luật sư trong việc quản lý đội ngũ luật sư thành viên đã từng bước được nâng cao. Các luật sư đã dần dần nhận thấy rõ vai trò của tổ chức luật sư trong việc tập hợp, đoàn kết, rèn luyện đạo đức nghề nghiệp, nâng cao trình độ chuyên môn, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp trong hành nghề của luật sư. Từ đó ý thức tự quản của các luật sư được nâng cao. Đông đảo các luật sư đã hưởng ứng và tham gia các hoat động của Đoàn luật sư, của Liên đoàn luật sư. Nhiều luật sư đã tích cực tham gia công tác quản lý của tổ chức luật sư. Ý thức tự quản của luật sư, vai trò tự quản của tổ chức luật sư được nâng cao đã giúp làm giảm nhẹ gánh nặng cho các cơ quan quản lý nhà nước, góp phần tích cực vào công cuộc cải cách hành chính.
Tuy nhiên, 5 năm thi hành Luật Luật sư cũng đã bộc lộ những nhược điểm, khiếm khuyết trong việc triển khai chủ trương “phát huy chế độ tự quản của tổ chức luật sư”, kể cả về cơ sở pháp lý và thực tiễn thi hành.
Quy định về tự quản của tổ chức luật sư được tập trung trong Chương V và Chương VII của Luật Luật sư và Điều 6 về nguyên tắc quản lý hành nghề luật sư. Về tổng thể, có cảm giác việc giao quyền tự quản cho tổ chức luật sư còn dè dặt, thể hiện sự chưa tin tưởng, an tâm về vai trò, khả năng tự quản của luật sư và tổ chức luật sư. Về nội dung cụ thể, có thể nêu ra một số điểm sau đây:
1. Về nguyên tắc quản lý, Điều 6 của Luật Luật sư quy định nguyên tắc quản lý hành nghề luật sư như sau: “Quản lý hành nghề luật sư được thực hiện theo nguyên tắc kết hợp quản lý nhà nước với phát huy vai trò tư quản của tổ chức xã hội – nghề nghiệp của luật sư, bảo đảm việc tuân theo pháp luật, quy tắc đạo đức và ứng xử nghề nghiệp của luật sư.” Nội dung của nguyên tắc này có những điểm chưa hợp lý và chưa phù hợp với yêu cầu nâng cao vai trò tự quản của tổ chức luật sư trong điều kiện hiện nay.
Thứ nhất, theo nguyên tắc này thì có thể hiểu quản lý hành nghề luật sư là công việc của Nhà nước; Nhà nước thực hiện quản lý hành nghề luật sư và phát huy vai trò tự quản của tổ chức luật sư; tự quản của tổ chức luật sư chỉ giữ vai trò thụ động. Điều này cho thấy quan điểm bao cấp, bao biện của Nhà nước, coi nhẹ vai trò của tổ chức “phi nhà nước” còn chưa được khắc phục triệt để. Mặt khác, vào thời điểm Luật Luật sư được ban hành, Liên đoàn luật sư chưa được thành lập, tổ chức xã hội- nghề nghiệp của luật sư khi đó chỉ gồm có các Đoàn luật sư ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, năng lực tự quản còn hạn chế, và đặc biệt là chưa có cơ chế thực hiện tự quản thống nhất trong phạm vi cả nước. Do chưa có Liên đoàn luật sư nên một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc chức năng tự quản của tổ chức luật sư được giao cho cơ quan nhà nước là Bộ Tư pháp và các Sở Tư pháp.Trong điều kiện như vậy thì tất yếu vai trò của Nhà nước trong quản lý hành nghề luật sư và quản lý nghề luật sư nói chung là rất quan trọng. Đến nay, sau 5 năm thi hành Luật Luật sư những hạn chế này vẫn chưa được khắc phục triệt để, do đó quan niệm về vị trí, vai trò của tổ chức luật sư và của nhà nước trong quản lý hành nghề luật sư và quản lý nghề luật sư nói chung cần có sự thay đổi cho phù hợp.
Thứ hai, trong nguyên tắc này khái niệm “hành nghề luật sư” chưa được xác định rõ về phạm vi nội dung. Hành nghề luật sư chỉ là những vấn đề gắn với hoạt động hành nghề của luật sư như đăng ký hoạt động của tổ chức hành nghề, của luật sư, quyền, nghĩa vụ của tổ chức hành nghề, của luật sư trong hoạt động hành nghề, hay là bao gồm cả những vấn đề khác như quản lý đội ngũ luật sư, tổ chức xã hội – nghề nghiệp của luật sư…Chính vì không xác định rõ như vậy nên đã có sự không nhất quán trong việc triển khai cụ thể nguyên tắc này ngay trong Luật Luật sư cũng như trong thực tiễn thi hành Luật. Cụ thể tại Chương VII của Luật Luật sư, tiêu đề của chương này là “Quản lý hành nghề luật sư” nhưng Điều 83 lại quy định “Trách nhiệm quản lý nhà nước về luật sư và hành nghề luật sư”. Một số quy định cụ thể trong Luật Luật sư, và đặc biệt là Nghị định số 131/2008/NĐ-CP ngày 31/12/2008, Thông tư số 17/2011/TT-BTP ngày 14/10/2011 đã quy định nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước vượt ra ngoài phạm vi quản lý hoạt động hành nghề của luật sư, làm thay chức năng, trách nhiệm tự quản của tổ chức luật sư. Nhược điểm này cũng cần được quan tâm khắc phục khi sửa đổi, bổ sung Luật Luật sư.
Thứ ba, về mục đích của quản lý hành nghề luật sư. Nguyên tắc quản lý hành nghề luật sư tai Điều 6 của Luật Luật sư quy định mục đích của quản lý hành nghề luật sư là “…bảo đảm việc tuân theo pháp luật, quy tắc đạo đức nghề nghiệp của luật sư”. Mục đích quản lý này còn thiếu một nội dung rất quan trọng, cũng có thể cho là mục đích chủ yếu của quản lý hành nghề luật sư, đó là nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ luật sư, nâng cao chất lượng dịch vụ pháp lý của luật sư và phát triển nghề luật sư đáp ứng nhu cầu của xã hội. Quy định của pháp luật không đầy đủ và thiếu chuẩn xác là một phần nguyên nhân dẫn đến trong thực tiễn thi hành có hiện tượng cơ quan, cán bộ nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ quản lý đã chỉ chú trọng đến mục đích “bảo đảm việc tuân theo pháp luật”, không chú trọng tạo điều kiện thuận lợi cho luật sư hành nghề, thậm chí vô tình hay cố ý gây khó khăn cho hoạt động của luật sư.
Từ những phân tích trên đây, xin đề xuất sửa đổi điều 6 của Luật Luật sư như sau :
“Điều 6. Quản lý luật sư
Quản lý luật sư được thực hiện theo chế độ tự quản kết hợp với quản lý nhà nước về hành nghề luật sư nhằm xây dựng và phát triển đội ngũ luật sư có đạo đức nghề nghiệp, trình độ chuyên môn cao, bảo đảm cung cấp dịch vụ pháp lý có chât lượng cho xã hội.”
2. Về tổ chức xã hội – nghề nghiệp của luật sư được quy định tại Chương V của Luật Luật sư. Ưu điểm của Luật Luật sư so với Pháp lệnh luật sư 2001 là đã quy định cụ thể vị trí, chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức và nguyên tắc hoạt động của Tổ chức luật sư toàn quốc; đồng thời quy định rõ thành viên của tổ chức luật sư toàn quốc là các Đoàn luật sư và các luật sư trong cả nước. Và như đã trình bày ở trên, một số nhiệm vụ, quyền hạn trước đó do cơ quan quản lý nhà nước hoặc các Đoàn luật sư địa phương thực hiện thì nay theo Luật đã giao cho Tổ chức luật sư toàn quốc, như ban hành Quy tắc đạo đức và ứng xử nghề nghiệp, cấp Thẻ luật sư, tổ chức bồi dưỡng thường xuyên nghiệp vụ chuyên môn cho luật sư, tổng kết, trao đổi kinh nghiệm hành nghề, quy định mẫu trang phục, quy định việc miễn, giảm thù lao…Những quy định về tổ chức xã hội – nghề nghiệp của luật sư trong Luật Luật sư đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng trong việc nâng cao vai trò tự quản của tổ chức luật sư, đặc biệt kể tư khi Liên đoàn luật sư được thành lập và triển khai chức năng tự quản thống nhất của tổ chức luật sư trong cả nước.
Tuy nhiên, sau 05 năm thi hành, quy định về tổ chức xã hội – nghề nghiệp luật sư của Luật Luật sư cũng đã bộc lộ một số điểm chưa hợp lý cần được sửa đổi, bổ sung nhằm tạo cơ sở pháp lý phát huy tốt hơn nữa vai trò tự quản của tổ chức luật sư theo yêu cầu và định hướng của Cải cách tư pháp. Cụ thể là :
Thứ nhất, về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức xã hội – nghề nghiệp của luật sư.
Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Tổ chức luật sư toàn quốc (Liên đoàn luật sư) được quy định tại các điều 64 và 65 của Luật Luật sư.
Điều 64 (khoản 1) quy định về chức năng của tổ chức luật sư toàn quốc như sau: “Tổ chức luật sư toàn quốc là tổ chức xã hội – nghề nghiệp của luật sư trong phạm vi cả nước, đại diện cho luật sư, các Đoàn luật sư…”. Theo quan điểm tăng cường vai trò tự quản của tổ chức luật sư, theo quy định của chính Luật Luật sư về nhiệm vụ, quyền hạn của Tổ chức luật sư toàn quốc và cũng theo thông lệ trên thế giới thì tổ chức luật sư có vai trò, vị trí đăc thù, khác với các tổ chức xã hội – nghề nghiệp khác. Tổ chức xã hội – nghề nghiệp của luật sư không chỉ có chức năng đại diện, mà còn có chức năng quan trọng là quản lý các luật sư thành viên, có trách nhiệm bảo đảm chất lượng của đội ngũ luật sư và chấtt lượng dịch vụ pháp lý của luật sư (trong điều kiện phát huy việc tự chịu trách nhiệm của cá nhân các luật sư). Vì lẽ đó, đề xuất sửa đổi khoản 1, Điều 64 của Luật Luật sư như sau :
“Điều 64. Tổ chức xã hội – nghề nghiệp của luật sư toàn quốc
1. Tổ chức xã hội – nghề nghiệp của luật sư toàn quốc là Liên đoàn luật sư Việt Nam có chức năng đại diện cho các luật sư, các Đoàn luật sư và thực hiện tự quản thống nhất của tổ chức luật sư trong phạm vi cả nước…”.
Thứ hai,về nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chưc xã hội – nghề nghiệp của luật sư. Cùng với việc xác định chức năng như trên, đề nghị sửa đổi, bổ sung Điều 65 về nhiệm vụ, quyền hạn của Tổ chức luật sư toàn quốc như sau :
“ Điều 65. Nhiệm vụ, quyền hạn của Liên đoàn luật sư Việt Nam
1.Đại diện và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các luật sư, các Đoàn luật sư.
2.Ban hành các quy chế, quy định, hướng dẫn về tổ chức, hoạt động của các Đoàn luật sư.
3.Ban hành và giám sát việc tuân theo Quy tắc đạo đức và ứng xử nghề nghiệp luật sư.
4.Thực hiện công tác đào tạo nghề luật sư, bao gồm tổ chức các khóa dạy nghề, quản lý việc tập sự hành nghề và kiểm tra đánh giá khả năng hành nghề luật sư.
5. …”
Thứ tư, về cơ cấu tổ chức của tổ chức luật sư. Luật Luật sư quy định Đoàn luật sư và các luật sư là thành viên của Tổ chức luật sư toàn quốc là phù hợp.Tuy nhiên quy định của Luật Luật sư và các văn bản quy định chi tiết thi hành Luật thì lại chưa tạo được sự gắn kết chặt chẽ giữa Tổ chức luật sư toàn quốc với các Đoàn luật sư tỉnh,thành phố như một hệ thống từ trung ương đến địa phương.Ngoài Điều lệ Liên đoàn,các Đoàn luật sư có Điều lệ riêng,vừa chịu sự quản lý của Liên đoàn theo Điều lệ Liên đoàn,vừa chui sự quản lý cả về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp tỉnh và sự quản lý trực tiếp của Bộ Tư pháp. Hơn nữa quy định về phạm vi nội dung quản lý của tưng cơ quan chưa rõ và có phần chông chéo,dẫn đến cùng một lúc, có khi cùng một việc Đoàn luật sư chịu sự quản lý của nhiều đầu mối,thí dụ như việc thành lập, giải thể, việc tổ chức Đại hội Đoàn luật sư, việc quản lý tập sự hành nghề, việc kiểm tra, giám sát, việc báo cáo định kỳ…Điều này vừa gây khó khăn cho các Đoàn luật sư,vừa làm giảm vai trò, hiệu lực tự quản của tổ chức luật sư, vừa thêm gánh nặng không cần thiết cho cơ quan nhà nước. Để khắc phục tình trạng này, góp phần tăng cường chế độ tự quản thống nhất của tổ chức luật sư, đề nghị sửa đổi, bổ sung Luật Luật sư theo hướng tổ chức luật sư chỉ có một Điều lệ chung là Điều lệ Liên đoàn luật sư Việt Nam. Đoàn luật sư không có Điều lệ riêng của mỗi Đoàn, mà chỉ có Quy chế và các quy định nội bộ về những vấn đề chi tiết, cụ thể về tổ chức, hoạt động của Đoàn theo hướng dẫn của Liên đoàn.
Theo đó và căn cứ nhưng điểm sửa đổi, bổ sung về chưc năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức luật sư đã nêu trên, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung nhiệm vụ, quyền hạn cuả Đoàn luật sư cho phù hợp.
Đồng thời cần điều chỉnh cơ cấu của Chương V, theo đó đưa mục 2 về “Tổ chức xã hội – nghề nghiệp toàn quốc của luật sư” lên thành mục 1 cuả chương này.
Thứ năm, về quản lý nhà nước về hành nghề luật sư. Để tránh chồng chéo và góp phần bảo đảm hiệu quả quản lý của tổ chức luật sư cần xác định rõ và hợp lý nội dung công tác quản lý nhà nước về hành nghề luật sư. Trước hết cần xác định Nhà nước chỉ quản lý hành nghề luật sư, nghĩa là chỉ quản lý hoạt động cung cấp dịch vụ pháp lý của luật sư cho cộng đồng với mục đích để dịch vụ của luật sư đúng pháp luật,góp phần phát triển kinh tế,xã hội cua đất nước theo định hướng, các chủ trương, chính sách của Nhà nước (còn về việc bảo đảm đúng đường lối, chủ trương của Đảng, công táo nhân sự thì hiện nay đã có Đảng đoàn Liên đoàn luật sư và tổ chức Đảng ở các Đoàn luật sư). Nhà nước không nên trực tiếp chỉ đạo những công việc nội bộ của tổ chức luật sư.
Trước khi LĐLS được thành lập, đặc biệt là trước khi ban hành Luật Luật sư, công tác quản lý thống nhất trong cả nước về tổ chức và hoạt động luật sư do Bộ Tư pháp thực hiện. Điều này dẫn đến một số bất hợp lý sau đây :
– Cơ quan nhà nước trực tiếp quản lý, chỉ đạo, hướng dẫn từ tổ chức đến hoạt động của một tổ chức xã hội.Điều này là trái với nguyên tắc quản lý phổ biến, đặc biệt trong điều kiện mở rộng dân chủ, đẩy mạnh xã hội hóa, tiến tới xây dựng xã hội công dân;
– Trong điều kiện đó Bộ Tư pháp với vị trí là một cơ quan Chính phủ cấp Trung ương, có chức năng, nhiệm vụ ở tầm vĩ mô, lại phải sa vào những công việc rất vi mô, có khi vụn vặt. Điều này cũng trái với nguyên tắc quản lý thông thường và đặc biệt trái với định hướng, mục tiêu và nội dung của cải cách hành chính.
Những nhược điểm này sẽ được khắc phục khi những sửa đổi, bổ sung chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu của tổ chức luật sư như đã nêu trên được thực hiện cùng với việc đẩy mạnh công cuộc cải cách hành chính. Với tinh thần đó, cần điều chỉnh một số quy định của Chương VII của Luât Luật sư về quản lý hành nghề luật sư cho phù hợp. Nhà nước chỉ quản lý viêc hành nghề của luật sư với 4 nội dung là: ban hành pháp luật,chính sách tạo hành lang pháp lý cho việc hành nghề của luật sư; cấp phép hành nghề; kiểm tra,t hanh tra, xử lý vi phạm pháp luật trong hoạt động hành nghề của luật sư nhằm bảo đảm việc tuân theo pháp luật và phát hiện để tháo gỡ những khó khăn, vướng măc trong hoạt động hành nghề của luật sư; có các biện pháp hỗ trợ tổ chức luật sư và luật sư trong hành nghề khi Nhà nước thấy cần thiết .
Luật sư Nguyễn Văn Thảo
Phó chủ tịch thường trực LĐLSVN
